คอลัมน์อุทาหรณ์จากคดีปกครอง โดย นายปกครอง
หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3,665 หน้า 5 วันที่ 28 – 31 มีนาคม 2564
เป็นที่ทราบดีว่า …การให้ทุนการศึกษาแก่บุคลากรของหน่วยงานของรัฐนั้น หน่วยงานผู้ให้ทุนย่อมต้องการพัฒนาความรู้ความสามารถของเจ้าหน้าที่ผู้รับทุน เพื่อให้กลับมาปฏิบัติหน้าที่ราชการอันจะเป็นประโยชน์แก่หน่วยงานผู้ให้ทุน โดยปกติสัญญาให้หรือรับทุนการศึกษาจึงมีข้อกำหนดให้ผู้รับทุนต้องปฏิบัติงานหรือรับราชการชดใช้ทุนติดต่อกัน ซึ่งมีกำหนดระยะเวลาตามที่ได้ใช้เวลาไปศึกษา หรือมากกว่านั้นตามที่กำหนดในข้อสัญญา หากผู้รับทุนผิดสัญญาก็จะมีข้อกำหนดเรื่องเบี้ยปรับเอาไว้ด้วย
“สัญญาทุนการศึกษา” จึงมีลักษณะเป็น “สัญญาทางปกครอง” เพราะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและมีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เพื่อให้การบริการสาธารณะที่รัฐจัดทำขึ้นบรรลุผล เมื่อเกิดข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว เช่น หน่วยงานผู้ให้ทุนฟ้องเพื่อขอให้ผู้รับทุนที่ผิดสัญญาและผู้คํ้าประกันชำระเงินตามสัญญา จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
กรณีหน่วยงานฟ้องขอให้ผู้รับทุนที่ผิดสัญญาชดใช้เงิน และผู้รับทุนอุทธรณ์เพื่อ “ขอลดเบี้ยปรับตามสัญญาทุนการศึกษา” นั้น นายปกครองได้เคยนำมาพูดคุยกันในคอลัมน์ “อุทาหรณ์จากคดีปกครอง” แห่งนี้แล้ว ซึ่งคดีดังกล่าวมีข้อเท็จจริงว่าผู้รับทุนลาออกจากพนักงานจ้างตามภารกิจของ อบต. เพื่อไปประกอบอาชีพอื่น โดยศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วไม่ลดเบี้ยปรับให้ เนื่องจากเห็นว่าผู้รับทุนสมัครใจเข้าทำสัญญารับทุนและการลาออกไปประกอบอาชีพอื่น เป็นเสรีภาพในการเลือกอาชีพ ที่ผู้รับทุนได้รู้ถึงข้อกำหนดเรื่องจำนวนค่าปรับตามสัญญาทุนการศึกษาที่ได้ทำไว้อยู่แล้ว (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๔/๒๕๖๒)
สำหรับวันนี้ …นายปกครองก็ได้นำคดีที่หน่วยงานฟ้องขอให้ผู้รับทุนที่ผิดสัญญาชดใช้เงินมานำเสนอเช่นเดียวกัน แต่กรณีนี้ต่างกันตรงที่ผู้รับทุนลาออกจาก อบต. เพื่อไปปฏิบัติงานที่ อบจ. ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐเหมือนกัน
มาดูกันว่าคดีดังกล่าว …ผู้รับทุนจะได้ลดเบี้ยปรับหรือไม่? และเพราะเหตุใด?
ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่า องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ได้ทำสัญญาให้ทุนการศึกษาในระดับปริญญาตรี แก่นางสาวเดือน ซึ่งเป็นพนักงานจ้างตามภารกิจ โดยมีนางดาวเป็นผู้คํ้าประกันการปฏิบัติตามสัญญา ต่อมา นางสาวเดือน ก็ได้สำเร็จการศึกษาดังตั้งใจ โดยใช้เวลารวม 2 ปี 9 เดือน 17 วัน (997 วัน) และได้รับทุนการศึกษารวมเป็นเงิน 99,000 บาท
ในระหว่างที่ นางสาวเดือนได้กลับมาปฏิบัติงานชดใช้ทุนที่ อบต.นั้น ยังไม่ทันครบตามกำหนดเวลา ก็ได้ขอลาออกจาก อบต.เสียก่อน โดยให้เหตุผลว่าจะไปเป็นพนักงานจ้างขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ซึ่ง นายก อบต. ได้มีคำสั่งอนุญาตให้ นางสาวเดือน ลาออกได้ เมื่อ นางสาวเดือน ยังชดใช้ทุนไม่ครบตามระยะเวลาที่กำหนดในสัญญา อันถือเป็นการผิดสัญญารับทุนการศึกษา อบต. จึงมีหนังสือทวงถามให้นางสาวเดือนและนางดาวชำระเงินทุนที่ได้รับไปแล้วคืน พร้อมเบี้ยปรับ 2 เท่า ของจำนวนเงินทุนที่ได้รับ แต่ทั้งสองเพิกเฉยไม่ยอมชำระหนี้
อบต.จึงนำคดีมาฟ้องเพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาให้ นางสาวเดือน (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) และนางดาว (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินดังกล่าว พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ได้ลาออกจาก อบต. จนถึงวันฟ้อง และดอกเบี้ยนับแต่วันถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้น
ประเด็นของคดี คือ ผู้รับทุนผิดสัญญารับทุนหรือไม่? และจะต้องชำระค่าปรับเพียงใด?
ข้อกฎหมายสำคัญที่เกี่ยวข้อง คือ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 383 วรรคหนึ่ง กำหนดว่า “ถ้าเบี้ยปรับสูงเกินส่วน ศาลจะลดลงเป็นจำนวนพอสมควรก็ได้ โดยพิเคราะห์ถึงทางได้เสียของเจ้าหนี้ทุกอย่างอันชอบด้วยกฎหมาย ไม่ใช่แต่เพียงทางได้เสียในเชิงทรัพย์สิน และเมื่อได้ใช้เงินตามเบี้ยปรับแล้ว สิทธิเรียกร้องขอลดก็เป็นอันขาดไป”
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า นางสาวเดือนได้กลับเข้าปฏิบัติราชการชดใช้ทุนภายหลังสำเร็จการศึกษาไม่ครบตามข้อกำหนดในสัญญา จึงเป็นฝ่ายผิดสัญญาการรับทุน และต้องรับผิดชดใช้ทุนที่ อบต.จ่ายไปแล้วทั้งสิ้น กับใช้เงินอีก 2 เท่าของจำนวนทุนดังกล่าวให้เป็นเบี้ยปรับแก่ อบต.ด้วยทันที โดยลดลงตามส่วนของระยะเวลาที่ได้ปฏิบัติงานชดใช้ทุนไปบ้างแล้วตามข้อสัญญา
อย่างไรก็ดี แม้ว่าเบี้ยปรับจะเป็นข้อตกลงระหว่างคู่สัญญา แต่หากศาลเห็นว่าเบี้ยปรับนั้นสูงเกินส่วน ศาลมีอำนาจที่จะพิจารณาลดลงได้ตามสมควร แต่ศาลไม่มีอำนาจพิจารณางดเบี้ยปรับ
ทั้งนี้ ตามมาตรา 383 วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยเจตจำนงของการให้ทุนการศึกษา ก็เพื่อให้ นางสาวเดือนนำความรู้ความ ชำนาญที่ได้รับจากการศึกษานั้นมาใช้ ปฏิบัติงานให้เป็นประโยชน์อย่างยิ่งแก่ อบต. การที่นางสาวเดือนไม่ได้ปฏิบัติงานตามสัญญา อบต. ย่อมสูญเสียบุคลากรที่มีความรู้ความชำนาญไป ประกอบกับ นางสาวเดือนก็ได้ทราบและเข้าใจข้อกำหนดต่างๆ ในสัญญาเป็นอย่างดีแล้วตั้งแต่ขณะเข้าทำสัญญา
เมื่อพิเคราะห์ถึงทางได้เสียของ อบต. ทุกอย่าง ไม่ใช่แต่เพียงทางได้เสียในเชิงทรัพย์สินเท่านั้น อีกทั้งเหตุผลที่ นางสาวเดือน ลาออกจาก อบต. ก็เพื่อไปปฏิบัติงานที่ อบจ. ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะเช่นเดียวกัน เงินเบี้ยปรับตามสัญญาที่กำหนดไว้ 2 เท่า จึงสูงเกินส่วนและเห็นสมควรลดเบี้ยปรับให้เหลือเพียง 1 เท่าของจำนวนเงินทุนที่จะต้องชดใช้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.765/2563)
จะเห็นได้ว่าคดีดังกล่าว …ศาลได้พิเคราะห์ถึงทางได้เสียของหน่วยงานผู้ให้ทุนประกอบกับเหตุผลของผู้รับทุน ที่ลาออกไปปฏิบัติหน้าที่ในหน่วยงานของ รัฐ ซึ่งมีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเช่นเดียวกัน จึงเห็นสมควรลดเบี้ยปรับให้ ซึ่งต่างจากคดีแรกที่ผู้รับทุนได้ลาออกไปประกอบอาชีพอื่นและศาลไม่ลดเบี้ยปรับให้
อย่างไรก็ตาม การที่ผู้รับทุนจะได้รับการลดเบี้ยปรับหรือไม่นั้น ถือเป็นดุลพินิจของศาล ฉะนั้น เมื่อทำสัญญารับทุนการศึกษาแล้ว จึงต้องตระหนักถึงหน้าที่และความรับผิดตามที่กำหนดไว้ในสัญญา ก่อนตัดสินใจรับทุนการศึกษาจึงควรพิจารณาให้ถี่ถ้วนก่อนนะครับ
“๒๐ ปีศาลปกครอง ยืนหยัดความเป็นธรรม ก้าวลํ้าเทคโนโลยี”
