เจาะสาเหตุปัญหา ‘ระบบตั๋วร่วม’ รัฐขายฝันผู้บริโภคมากว่า 10 ปี ทำไมยังไม่สำเร็จ?

เขียนวันที่

“..ปัญหาเรื่องการเก็บค่าแรกข้าวของผู้โดยสารของแต่ละผู้ประกอบการกับระบบตั๋วร่วม เป็นเหมือนคำถามไก่กับไข่อะไรเกิดก่อนกัน เนื่องจากเป็นประเด็นที่ต้องทำควบคู่กัน ฉะนั้นเป้าหมายหลักในปัจจุบัน คือการดำเนินการให้อย่างใดอย่างหนึ่งสำเร็จเกิดขึ้นก่อน..”

เมื่อพูดถึง ‘ระบบตั๋วร่วม’ ที่จะใช้กับการบริการขนส่งสาธารณะทุกประเภทด้วยตั๋วใบเดียว เป็นนโยบายที่เราต่างก็ได้ยินมานานมาเป็นสิบปี

นับตั้งแต่คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติเห็นชอบในหลักการแนวทางการพัฒนาระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ที่กระทรวงคมนาคมเสนอตั้งแต่ 7 พฤศจิกายน 2549 หรือเมื่อ 14 ปีก่อน

และถูกหยิบยกขึ้นมาปัดฝุ่นอีกครั้งเมื่อปี 2555 โดยกระทรวงคมนาคม ได้มอบหมายให้ สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) เริ่มโครงการศึกษาการพัฒนาระบบตั๋วร่วม ต่อมาในปี 2556-2558 มีการศึกษาวางแนวทางการบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม และจัดทำร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม และในปี 2558-2560 มีการศึกษาระบบจัดทำศูนย์บริหารจัดการรายได้กลาง (Central Clearing House : CCH) ซึ่งดำเนินการศึกษาแล้วเสร็จเป็นที่เรียบร้อยแล้ว

เมื่อปี 2561 สนข. ได้เสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อขอออก พ.ร.บ.การบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม แต่ไม่ได้รับความเห็นชอบจาก ครม. ต่อมาปี 2562 ที่ประชุมคณะกรรมการจัดทำร่าง พ.ร.บ.ฯ เห็นสมควรปรับร่าง พ.ร.บ.เป็นร่างระเบียนสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม พ.ศ. … และได้รับการเห็นชอบเมื่อ 15 เมษายน 2563

ส่วน ร่าง พ.ร.บ.ฯ อยู่ระหว่างการปรับปรุง ล่าสุดอยู่ในขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็น โดยคาดว่าจะนำเสนอให้ที่ประชุม ครม.อนุมัติภายในกลางปี 2565

“การนำตั๋วร่วมมาใช้จะสามารถควบคุมค่าโดยสารรถไฟฟ้าที่เปิดให้บริการทุกระบบได้ แม้ปัจจุบันบางระบบไม่ได้อยู่ภายใต้การดูแลของคมนาคม อย่างไรก็ตาม จะนำตั๋วร่วมมาใช้เพื่อลดค่าใช้จ่ายในการเดินทางของประชาชน เนื่องจากได้รับการร้องเรียนว่าค่าบริการขนส่งระบบรางในปัจจุบันสูงเกินไป” นายศักดิ์สยาม ชิดชอบ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม กล่าว

ดร.สุเมธ องกิตติกุล ผู้อำนวยการวิจัยด้านนโยบายการขนส่งและโลจิสติกส์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กล่าวกับ สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) ว่า การใช้ตั๋วอิเล็กทรอนิกส์กับขนส่งมวลชน เริ่มมีการใช้งานมาหลายรูปแบบ เนื่องจากเป็นระบบที่อำนวยความสะดวกให้กับประชาชนค่อนข้างมาก และการใช้เงินสดก็เริ่มมีข้อจำกัด เพราะฉะนั้นการใช้ระบบชำระเงินแบบอิเล็กทรอนิกส์ก็เริ่มเป็นที่นิยมในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา

โดยระบบตั๋วอิเล็กทรอนิกส์ของระบบขนส่งมวลชนในปัจจุบัน มี 2 รูปแบบ คือ รูปแบบที่ในในรถโดยสารประจำทาง (รถเมล์) และรูปแบบที่ใช้ในระบบรถไฟฟ้า สำหรับข้อแตกต่าง คือ ระบบตั๋วอิเล็กทรอนิกส์โดยทั่วไป ไม่ว่าจะเป็นการ์ดต่างๆ จะเป็นชำระเงินจุดเดียว หมายถึง ไม่ว่าจะซื้อของ เมื่อชำระเงินมูลค่าในบัตรจะถูกตัดที่จุดนั้นเลย ส่วนระบบขนส่งมวลชนที่เป็นรถไฟฟ้า จะซับซ้อนกว่าหนึ่งขั้น คือ มีจุดเข้าและจุดออก โดยการคำนวณค่าใช้บริการจะคำนวณที่จุดออก ซึ่งเทคนิคในการเขียนโปรแกรมการบันทึกข้อมูลจะมีความซับซ้อนกว่าการตัดเงินในลักษณะการตัดเงินครั้งเดียวอยู่พอสมควร

ดร.สุเมธ กล่าวว่า แม้ว่าระบบตั๋วรถไฟฟ้ามีการใช้มานานแล้ว แต่รูปแบบเทคโนโลยีการชำระเงินแบบอิเล็กทรอนิกส์มีการเปลี่ยนแปลงมาตลอด ในอดีตจากที่มีการเก็บในรูปแบบมูลค่าของบัตร (Value Base System) เปลี่ยนเป็นการก็บเงินในบัญชี โดยมีบัตรเป็นเพียงสื่อ (Account base System) ซึ่งความต่างคือ เมื่อบัตรหายในอดีต มูลค่าหรือเงินในบัตรก็จะหายไปด้วย แต่ในปัจจุบันแม้ว่าบัตร ก็สามารถอายัติได้โดยที่มูลค่าหรือเงินในบัตรไม่สูญหายไป เป็นเทคโนโลยีเช่นเดียวกับบัตร ATM ของธนาคาร

เมื่อเทคโนโลยีพัฒนาไปค่อนข้างไกลแล้ว คำถามที่ตามมา คือทำไมถึงยังต้องพกบัตรหลายใบ? ดร.สุเมธ กล่าวว่า เทคโนโลยีต่างๆ รวมถึงโครงสร้างที่เกี่ยวข้อง เช่น เกสต์ ประตู บัตรที่ใช้ ถูกติดตั้งมานานแล้ว แม้ว่าจะมีการอัพเกรดเป็นระยะๆ แต่ยังไม่ได้มีการอัพเกรดเป็นเรื่องเป็นราว โดยปัญหาหลัก คือ เนื่องจากผู้ประกอบการรถไฟฟ้าแต่ละรายที่ได้รับสัมปทาน มีสิทธิออกแบบระบบจ่ายเงินได้ด้วยตัวเอง เพราะฉะนั้นแต่ละสายก็จะมีการออกแบบและพัฒนาในส่วนของตนเอง ซึ่งแต่ละคนต่างมีเทคโนโลยี มีระบบของตนเอง ภาระจึงตกมาอยู่ที่ประชาชนผู้บริโภค เพราะว่า ในสัญญาสัมปทานที่ผ่านมาไม่มีการระบุการใช้เทคโนโลยีกลางที่จะต้องดำเนินการให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน

สำหรับขั้นต้นที่เริ่มดำเนินการในขณะนี้ คือการยกร่างเทคโนโลยีให้ทุกระบบที่มีในกรุงเทพมหานครใช้เทคโนโลยีกลางที่เป็นระบบเดียวกัน ก็จะทำให้สามารถเชื่อมต่อกันได้ แต่ทั้งนี้ กระบวนการใช้เทคโนโลยีกลางก็ยังติดปัญหาอยู่ในด้านกฎหมายหรือกฎระเบียบ เนื่องจากว่ามีผู้ประกอบการบางส่วนที่ได้รับสัมปทานไปนานแล้ว การที่จะเปลี่ยนเทคโนโลยีใหม่ทั้งหมดนั้น อาจจะต้องได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาล

ดร.สุเมธ เปิดเผยว่า ปัจจุบัน กระทรวงคมนาคม กำลังดำเนินการใช้ระบบการชำระเงินแบบ Account base System เป็นระบบชำระเงินผ่านบัตรแทนเงินสดรูปแบบบัตร EMV (Euro/ MasterCard และ Visa) ในการชำระค่าผ่านทางพิเศษ แต่ติดขัดเรื่องปัญหาเทคนิค เนื่องจากระบบทางพิเศษบางแห่งเป็นการคำนวณค่าผ่านทางตามระยะทางจากจุดแรกไปยังปลายทางเช่นเดียวกับระบบรถไฟฟ้า ซึ่งมีความซับซ้อนพอสมควร ทั้งนี้คาดว่าน่าจะเริ่มทยอยใช้ได้ประมาณเดือนมีนาคม-เมษายนนี้

“เป้าหมายสำคัญคือ การใช้ Account base System สามารถเชื่อมโยงกันได้ โดยประชาชนสามารถใช้บัตรเพียงใบเดียว เพื่อลดภาระในการถือบัตรหลายใบ ลักษณะคล้ายๆ บัตร ATM คือ จะมีบัตรหลายใบของหลายธนาครก็ได้ แต่จะมีเพียงใบเดียวก็สามารถกดเงินได้ทุกที่” ดร.สุเมธ กล่าว

ส่วนปัญหาเรื่องการเก็บค่าแรกเข้าของผู้โดยสารของแต่ละผู้ประกอบการ ดร.สุเมธ กล่าวว่า ประเด็นดังกล่าวเป็นเหมือนคำถามไก่กับไข่อะไรเกิดก่อนกัน เนื่องจากเป็นประเด็นที่ต้องทำควบคู่กับระบบตั๋วร่วม เนื่องจากผู้ประกอบการบางรายบอกว่า ไม่สามารถทำค่าโดยสารร่วมกันได้ ถ้าหากไม่มีตั๋วร่วม ในขณะเดียวกันบางรายบอกว่า ถ้าไม่มีอัตราค่าโดยสารเดียวกัน ก็ไม่มีแรงจูงใจให้มาใช้ระบบตั๋วร่วมกัน ก็ยอมหยอดเหรียญหน้าตู้อยู่ดี

เพราะฉะนั้นเป้าหมายหลักในปัจจุบัน คือการดำเนินการให้อย่างใดอย่างหนึ่งสำเร็จเกิดขึ้นก่อน ซึ่งขณะนี้ทางเทคนิคด้านเทคโนโลยีมีแนวโน้มอาจจะสำเร็จก่อนได้ ส่วนในเรื่องของอัตราค่าโดยสารอาจจะช้าเล็กน้อย เพราะต้องเจรจากันหลายหน่วยงาน

“การมี พ.ร.บ.ตั๋วร่วมฯ จะช่วยดำเนินการต่างๆ ได้มีประสิทธิภาพสูงกว่า มีอำนาจในการดำเนินการมากกว่าปัจจุบันที่มีกฎหมายระดับสำนักนายกฯ ที่ดำเนินการได้ในระดับนึง แต่ก็มีข้อกำจัด” ดร.สุเมธ กล่าวทิ้งท้าย

ดร.สุเมธ องกิตติกุล

ขณะที่ รศ.ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ ภาควิชาเทคโนโลยีสารสนเทศ คอมพิวเตอร์และการสื่อสาร สถาบันเทคโนโลยีนานาชาติสิรินธร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า ระบบตั๋วร่วม จะต้องแยกเป็น 2 ประเด็น คือ ประเด็นที่ 1 วิธีการชำระเงิน ไม่ว่าเราจะจ่ายเงินด้วยบัตร หรือ Token อะไรก็ตาม สิ่งเหล่านี้ เป็นสื่อ หรือกระเป๋าตังที่ใช้เก็บเงิน เพื่อสร้างความสะดวกเท่านั้น

ตัวอย่างเช่น การขึ้นทางด่วน ไม่ว่าจะจ่ายด้วยเงินสด หรือ Easy Pass แต่ก็เสียเงินเท่ากัน เพราะฉะนั้นการมีตั๋วร่วม แม้ว่าทุกคนจะใช้บัตรแมงมุม แต่ราคายังเป็นราคาที่ไม่เป็นธรรม ก็ไม่ยุติธรรมต่อผู้บริโภค

ประเด็นที่ 2 การแบ่งผลประโยชน์หรือการจัดการผลประโยชน์เบื้องหลัง ระบบรถไฟในประเทศไทย เกิดจากระบบสัมปทาน จะสังเกตุได้ว่า ผู้ประกอบการที่ได้สัมปทานแต่ละสายต้องการที่จะนำประโยชน์เข้าสู่ตนเองให้มากที่สุด

ตัวอย่างเช่น ผู้โดยสารเดินทางเข้ามาที่สถานี สถานีแรก คิด 15 บาท สถานีต่อไปค่าโดยสารเพิ่มขึ้น 2-5 บาท เป็นต้น แต่ถ้าเกิดการเชื่อมต่อโดยการนั่งต่อจากอีกสายนึงไปอีกสายหนึ่ง ซึ่งผู้ประกอบการคนละหน่วยงาน ถ้ายังยึดประโยชน์เดิม ไม่ว่าผู้โดยสารจะเดินทางมาจากไหนก็ตาม เมื่อเข้ามาในระบบ จะคิดค่าแรกเข้า แต่ในความเป็นจริง ผู้บริโภคเสียค่าแรกเข้าตั้งแต่การเข้าระบบสถานีแรกแล้ว แต่ถ้าเปลี่ยนสายแล้วต้องเสียค่าแรกเข้าอีกรอบหนึ่งนั้น เป็นสิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้น เพราะผู้บริโภคไม่ควรเสียค่าแรกเข้าซ้ำซ้อน

“วิธีการที่จะทำให้เกิดระบบตั๋วร่วมที่เป็นธรรมต่อผู้บริโภค คือ จะต้องมีคนยอมเสียผลโยชน์ ถ้าทุกคนไม่ยอมเสียผลประโยชน์เลย คิดค่าแรกเข้าเต็มเสมอ การมีตั๋วร่วม ก็ไม่มีประโยชน์ใดๆ” รศ.ดร.ชาลี กล่าว

สำหรับคำถามว่า แล้วจะแบ่งค่าแรกเข้าอย่างไรดี รศ.ดร.ชาลี กล่าวว่า การเชื่อมต่อระหว่างสายของรถไฟฟ้าต่างๆ ประโยชน์ที่ผู้ประกอบจะได้คือ จำนวนผู้โดยสารที่มากขึ้นจากสายที่จะเชื่อมต่อกัน ซึ่งผลประโยชน์ที่มากขึ้นนี้ ถ้าหากตั้งใจจะกอบโกย โดยที่ไม่สนใจความเดือนร้อนของผู้บริโภค ก็คงจะอยากเก็บค่าแรกเข้าในส่วนของตนเอง

ขณะเดียวกัน การที่เชื่อมต่อกันระหว่างสายรถไฟฟ้า ผู้ประกอบการต่างส่งต่อลูกค้าให้แก่กันและกัน ซึ่งเป็นผลโยชน์ที่ได้ร่วมกันในเชิงการจราจรขาเข้า (Incoming Traffic) ที่ได้มากขึ้น ของการเชื่อมต่อระหว่างสาย

“ถ้าสามารถลดค่าแรกเข้าหรือแบ่งปันค่าแรกเข้า เช่น แบ่งคนละครึ่งระหว่างต้นทางกับปลายทาง ก็จะได้ประโยชน์ทั้งคู่ และได้ประโยชน์จากการที่ Traffic มากขึ้น ผู้โดยสารเพิ่มขึ้น ค่าโดยสารมากขึ้น แต่ถ้าทุกสายยังไม่เห็นแก่ประโยชน์ของบริโภค ปัญหาค่าแรกเข้าซ้ำซ้อนก็จะอยู่ต่อไปเรื่อย ๆ” รศ.ดร.ชาลี กล่าว

รศ.ดร.ชาลี กล่าวด้วยว่า สำหรับแนวทางการแก้ปัญหาดังกล่าวนี้ จะต้องมีคนกลางที่มีอำนาจเข้ามาควบคุมดูแล เช่น เจ้าของสัมปทาน เพราะว่าคนที่ให้สัมปทานบางหน่วยงานเป็นของรัฐ เช่น การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงคมนาคม หรือ BTS ที่กำลังจะต่อสัญญาในเร็วๆ นี้ ซึ่งผู้สัมปทานคือ กรุงเทพมหานครก็เป็นหน่วยงานของรัฐ

“ถ้าเราอาศัยโอกาสให้กระทรวงคมนาคม หรือ กทม. ต่อรองเจรจา เพราะ BTS เสี่ยงมากที่จะไม่ได้รับการต่อสัญญาสัมปทาน เนื่องจากครบเงื่อนไขสัญญาแล้ว ฉะนั้นการที่จะต่อหรือไม่ต่อสัญญา เป็นอำนาจของ กทม. อย่างเต็มที่ ฉะนั้น ช่วงเวลานี้เป็นช่วงที่รัฐมีอำนาจเหนือกว่าในการต่อรองเจรจา” รศ.ดร.ชาลี กล่าว

รศ.ดร.ชาลี กล่าวทิ้งท้ายว่า ถ้าหากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมปัจจุบันจนำเรื่องระบบตั๋วร่วมเป็นวาระของตน โดยจัดการดำเนินการประชุมผู้ประกอบการต่างๆ ที่ได้รับสัมปทานมาตกลงแบ่งปันผลประโยชน์กัน กำหนดว่าค่าแรกเข้าต้องเก็บครั้งเดียว เก็บแล้วต้องแบ่งกัน ถ้ายึดรูปแบบดังกล่าวนี้ โอกาสการเป็นไปได้ที่ระบบตั๋วร่วมจะเกิดขึ้นก็จะสูงมาก เพราะคนมีอำนาจการตัดสินใจร่วมมือกัน

ทั้งหมดนี้ คือความคืบหน้าของ ‘ระบบตั๋วร่วม’ รวมถึงอุปสรรคและปัญหาที่ทำให้การดำเนินการล่าช้า จะต้องติดตามต่อไปว่าประชาชนจะได้ใช้ระบบตั๋วร่วมเมื่อไหร่ และอัตราค่าโดยสารจะเป็นธรรมหรือไม่

รศ.ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์