อนาคตการศึกษาของท้องถิ่น โดยท้องถิ่น เพื่อท้องถิ่น มหา’ลัยกับโรงเรียนต้องยึดโยงกับประชาชน

การกระจายอำนาจที่ไปได้ไกลที่สุดของการศึกษาระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษาของไทย นั่นคือ การจัดตั้งเขตพื้นที่การศึกษาขึ้นมา หลังรัฐธรรมนูญ 2540 ภายใต้รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร และคลื่นของการปฏิรูปการศึกษาที่ทรงพลังอย่างยิ่งในทศวรรษ 2540

แต่กลไกเหล่านี้ถูกบ่อนเซาะลงด้วยอำนาจการรวมศูนย์หลังรัฐประหาร 2557 รัฐบาลเผด็จการฟื้นคืนชีพ โครงสร้างอย่างศึกษาธิการจังหวัด และศึกษาธิการอำเภอขึ้นมาเพื่อควบคุมระบบการศึกษาให้กระชับอยู่ในมือ

วิธีการดังกล่าวทำให้การศึกษาไปอยู่ในอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัด อันเป็นกลไกของส่วนภูมิภาคที่ทำงานร่วมกับกระทรวงศึกษาธิการ

ก่อนหน้านั้น เขตพื้นที่การศึกษาทั้งระดับประถมและมัธยม เคยมีบทบาทในเชิงพื้นที่ที่ถือเป็นการกระจายอำนาจในระดับหนึ่ง แต่เขตดังกล่าวก็ไม่ได้มีมิติการกระจายอำนาจอย่างที่ควรจะเป็น เพราะในที่สุดผู้มีอำนาจการจัดการของแต่ละเขตก็ไปขึ้นอยู่กับกระทรวงศึกษาธิการอยู่ดี ทั้งที่หลักการกระจายอำนาจนั้น มันควรจะไปยึดโยงอยู่กับท้องถิ่นที่สัมพันธ์กับอำนาจประชาชนที่ใช้อำนาจผ่านนักการเมืองและสภาท้องถิ่นที่พวกเขาทำหน้าที่เป็นตัวแทนอย่างองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) หรือเทศบาล

การศึกษาที่คนท้องถิ่นดูแล ประสบการณ์ตรงจากญี่ปุ่น 

หากเทียบกับโมเดลของญี่ปุ่น จากภาพที่ 1 เป็นโครงสร้างของจังหวัดไอจิ จะเห็นว่าบทบาทของท้องถิ่นมีส่วนสำคัญเป็นอย่างยิ่งในการดูแลการศึกษา แม้ว่าจะถูกกำกับมาตรฐานและข้อแนะนำจากกระทรวงศึกษาธิการ วัฒนธรรม กีฬา วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี (ต่อไปจะเรียกว่า MEXT) ก็ตาม แต่ท้องถิ่นก็ค่อนข้างมีอิสระ

ท้องถิ่นในที่นี้หมายถึง อบจ. และเทศบาล ทั้งคู่มีนายก อบจ. และนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง และมีสภาท้องถิ่นเป็นกลไกสำคัญทำหน้าที่คล้ายกับรัฐสภาในระดับประเทศ นอกจากนั้นยังมีคณะกรรมการการศึกษาทั้งระดับ อบจ. และเทศบาล เมื่อเทียบกับเขตพื้นที่การศึกษาของไทยแล้ว จะเห็นว่า อย่างหลังไม่ได้ยึดโยงกับประชาชนและกลไกในการตรวจสอบเลย 

ในโมเดลของญี่ปุ่น สายบังคับบัญชามิได้มีลักษณะสั่งการบนลงล่างมาจาก MEXT แต่ให้อิสระมากในระดับหนึ่ง

อบจ.เป็นเสมือนร่มใหญ่ที่เป็นผู้จ่ายเงินเดือนให้ทั้งโรงเรียนในระดับ อบจ. และโรงเรียนของเทศบาล ทั้งยังเป็นผู้ออกใบประกอบวิชาชีพให้กับผู้สอน (Teaching Certificate) ไม่เพียงเท่านั้น ยังเป็นผู้ออกกฎบัตรควบคุมโรงเรียนเอกชน ทั้งสองระดับ อบจ.ยังเป็นผู้กำกับมาตรฐานและมีข้อชี้แนะไปยังเทศบาลอีกด้วย ในโมเดลเช่นนี้ ทั้ง อบจ. และเทศบาลสามารถตั้งโรงเรียนและมหาวิทยาลัยเป็นของตนได้ โดยเฉพาะเทศบาลขนาดใหญ่การตั้งมหาวิทยาลัยอยู่ในวิสัย แต่ส่วนใหญ่แล้วมหาวิทยาลัยในแต่ละจังหวัดจะเป็นมหาวิทยาลัยของ อบจ. (Prefectural Universities) มากกว่า 

บททดลองเสนอ ยกโครงสร้างระบบการศึกษาใหม่ 

การกระจายอำนาจการบริหารจัดการการศึกษาสู่ท้องถิ่นจะช่วยให้การศึกษาไม่ถูกรวมศูนย์อยู่ที่ศูนย์กลาง อย่างกระทรวงศึกษาธิการ ที่นอกจากจะมีนโยบายสั่งการลงมาอย่างไม่เข้าใจสภาพแวดล้อมแล้ว ยังอืดอาดอุ้ยอ้ายปรับตัวไม่ทันกับความเปลี่ยนแปลง หรือการแก้ไขปัญหาต่างๆ

บทความนี้มีข้อเสนอเพื่อยกโครงสร้างระบบการศึกษาขึ้นใหม่ใน 2 ส่วน นั่นคือ ส่วนกลางและท้องถิ่น และในส่วนท้องถิ่นยังแบ่งเป็นสองระดับ นั่นคือ ระดับ อบจ. และเทศบาล ครอบคลุมทั้งระดับโรงเรียนและระดับมหาวิทยาลัย ทั้งนี้ บางโรงเรียนและมหาวิทยาลัยที่ใหญ่โตและมีความซับซ้อนเป็นพิเศษอาจให้ขึ้นตรงกับส่วนกลางไป

เสนอยุบรวมกระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม

เราจะเริ่มกันอย่างไร ก่อนอื่น ต้องลดขนาดความใหญ่โตของกระทรวงที่ดูแลระบบการศึกษาในส่วนกลาง นั่นคือ กระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมลง ทั้งคู่ควรถูกยุบรวมกันเหมือนก่อน และลดความเป็นข้าราชการของระบบลง ให้มีโครงสร้างบริหารที่ยืดหยุ่น แต่จะทำอย่างไรนั้น จะได้กล่าวถึงต่อไป

ส่วนท้องถิ่น จะต้องยุบโครงสร้างที่มากับรัฐประหาร 2557 ที่ดึงอำนาจเขตพื้นที่การศึกษาไปอยู่กับศึกษาธิการจังหวัดและอำเภอ ขณะที่เขตพื้นที่การศึกษา หากไม่ยุบทิ้ง ก็ต้องมาอยู่ภายใต้ระบบใหม่ที่ขึ้นตรงกับเขตพื้นที่ของ อบจ.ทั้ง 76 จังหวัด ที่จะมีคณะกรรมการพื้นที่การศึกษาของจังหวัดที่ทำงานร่วมกับสภาท้องถิ่น เช่นเดียวกับเทศบาลนคร เทศบาลเมืองหรือเทศบาลตำบล ก็จะมีคณะกรรมการพื้นที่การศึกษาระดับเทศบาลด้วยล้อไปกับโครงสร้างแบบญี่ปุ่น นั่นหมายความว่า คณะกรรมการดังกล่าวไม่ได้ล่องลอยออกไปจากการตรวจสอบทางอ้อมของประชาชนผ่านสภาท้องถิ่นไปด้วย

เสนอให้โรงเรียนประถมขึ้นกับเทศบาล มัธยมขึ้นกับ อบจ.

ภายใต้โครงสร้างดังกล่าว ให้โรงเรียนระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษาควรจะไปขึ้นตรงกับท้องถิ่น โดยแยกให้ชั้นประถมศึกษาไปขึ้นกับเทศบาล แม้ว่าปัจจุบันเทศบาลต่างๆ จะเป็นเจ้าของโรงเรียนเทศบาลต่างๆ อยู่แล้ว แต่ยังมีโรงเรียนของรัฐจำนวนมากที่ขึ้นกับกระทรวงศึกษาธิการ เช่น โรงเรียนอนุบาลประจำจังหวัดและอำเภอ โรงเรียนประจำตำบลที่ในหลายปีที่ผ่านมาถูกยุบทิ้งมากขึ้นเรื่อยๆ การกระจายอำนาจเช่นนี้ จะทำให้การดำรงอยู่ หรือการหายไปของโรงเรียนถูกตัดสินใจร่วมกันผ่านคนในท้องถิ่นเป็นหลัก นอกจากความอยู่รอดของโรงเรียนแล้ว ท้องถิ่นยังจินตนาการได้ถึงหลักสูตรและการศึกษาที่จะเป็นไปได้สำหรับพวกเขาและลูกหลานพวกเขาอีกด้วย

ขณะที่โรงเรียนระดับมัธยมศึกษาให้ไปขึ้นตรงกับ อบจ. อาจยกเว้นโรงเรียนมัธยมขนาดใหญ่พิเศษ หรือโรงเรียนที่มีเป้าหมายพิเศษบางประการให้ขึ้นตรงกับกระทรวงศึกษาธิการ การขึ้นตรงอยู่กับ อบจ.ทำให้โรงเรียนมีความสัมพันธ์กับพื้นที่และผู้คนมากยิ่งขึ้น ไม่ใช่สถาบันการศึกษาที่ปิดรั้วทำกิจกรรมการเรียนการสอนอยู่ภายในเงียบๆ ไม่ได้เชื่อมโยงกับสังคมภายนอกเลย ยกเว้นแต่การเดินพาเหรดในวันกีฬาสี

เสนอให้ ราชภัฏ, เทคโนโลยีราชมงคล และวิทยาลัยพยาบาลบรมราชชนนี ขึ้นตรงกับท้องถิ่น

ในอีกระดับ คือ มหาวิทยาลัยประจำจังหวัด ไม่ใช่ว่าเราต้องไปสร้างมหาวิทยาลัยอีก 76 แห่งด้วยงบประมาณมหาศาล แต่เราสามารถดัดแปลงมหาวิทยาลัยที่มีอยู่แล้วให้มาขึ้นตรงกับท้องถิ่นในระดับ อบจ.ได้ แล้วเราจะเลือกจากอะไร ซึ่งมหาวิทยาลัยท้องถิ่นควรจะตอบโจทย์การศึกษาและความรู้ของท้องถิ่น นั่นคือ ศาสตร์การสอน งานวิจัยด้านการศึกษา และการผลิตครูเพื่อป้อนเข้าไปในระบบท้องถิ่น รวมไปถึงวิชาการและวิชาชีพที่ตอบสนองความต้องการของท้องถิ่น

จะเห็นว่ามหาวิทยาลัยที่มีพื้นฐานดังกล่าวมีอยู่อย่างน้อยสามกลุ่ม นั่นคือ กลุ่มมหาวิทยาลัยราชภัฏจำนวน 38 แห่งทั่วประเทศ ถือเป็นสัดส่วนเกิน 50% ของจังหวัดทั่วประเทศ กลุ่มนี้มีฐานมาจากวิทยาลัยครูมาก่อน กลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลที่กระจายวิทยาเขตอยู่ตามจังหวัดต่างๆ กลุ่มนี้สัมพันธ์กับการฝึกวิชาชีพ อาชีวศึกษา รวมไปถึงด้านเทคโนโลยีการเกษตรอีกด้วย และสุดท้ายคือ กลุ่มวิทยาลัยพยาบาลบรมราชชนนีที่มีความเชี่ยวชาญด้านพยาบาลและการสาธารณสุข

ขณะที่มหาวิทยาลัยระดับภูมิภาคที่มีพื้นฐานเดิมมาจากวิทยาลัยการศึกษาอย่าง มหาวิทยาลัยนเรศวร (พิษณุโลก), มหาวิทยาลัยบูรพา (ชลบุรี), มหาวิทยาลัยทักษิณ (สงขลา), มหาวิทยาลัยมหาสารคาม ก็มีความเป็นไปได้เช่นกันที่จะพัฒนาเป็นมหาวิทยาลัยท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม บางจังหวัดมีมหาวิทยาลัยราชภัฏอยู่แล้ว เช่น มหาวิทยาลัยราชภัฏพิบูลสงคราม (พิษณุโลก), สงขลา และมหาสารคาม หากไม่รวมกันก็อาจจะแยกมหาวิทยาลัยระดับภูมิภาคเหล่านี้ไปขึ้นตรงกับกระทรวงศึกษาธิการ หรือไม่เช่นนั้นก็อาจผนวกกับท้องถิ่นที่ในอนาคตอาจจะพัฒนากลายเป็นมหานคร เช่น เชียงใหม่, สงขลา, พัทยา ฯลฯ

อย่างไรก็ตาม บางจังหวัดที่ไม่มีมหาวิทยาลัยเป็นของตัวเองเลย ก็อาจต้องพิจารณาจัดตั้งขึ้นใหม่ และจัดระเบียบมหาวิทยาลัยระดับชาติที่เข้าไปจัดตั้งวิทยาเขตในจังหวัดที่ไร้มหาวิทยาลัยนั้นๆ เช่น ให้เป็นพี่เลี้ยงแล้วถ่ายโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน และจัดตั้งเป็นมหาวิทยาลัยประจำจังหวัดขึ้นมา นอกจากนั้นยังต้องพิจารณาตัดลดงบประมาณจากมหาวิทยาลัยระดับประเทศที่ได้รับงบประมาณมหาศาล ทั้งที่สามารถหารายได้เลี้ยงตัวเองได้แล้วด้วย

มหาวิทยาลัยประจำจังหวัด จะเป็นพื้นฐานสำคัญทั้งในด้านการผลิตบุคลากรที่ตอบสนองทั้งความต้องการท้องถิ่น ตลาดแรงงาน การวิจัยเพื่อตอบโจทย์ท้องถิ่น เข้าไปเป็นพี่เลี้ยงให้กับโรงเรียนต่างๆ ในท้องถิ่น นั่นหมายถึงว่า ในระบบการผลิตครู โรงเรียนต่างๆ ภายใต้ อบจ. หรือเทศบาล จะถูกเลือกเป็นโรงเรียนสาธิตที่ส่งนักศึกษาครูไปฝึกสอนและกลายเป็นพื้นที่ทดลองการศึกษาและวิจัยได้อีก มหาวิทยาลัยยังมีศักยภาพที่จะช่วยกำหนดแนวทางในการพัฒนาจังหวัด วางกรอบการผลิตครูเพื่อป้อนไปยังสถานศึกษา ดังนั้นการผลิตครูจะสัมพันธ์กับความต้องการของโรงเรียนในพื้นที่ ภาพรวมของการดำเนินการนี้จึงต่างไปจากทุกวันนี้ที่ มหาวิทยาลัยทำตามโจทย์ของกระทรวงอุดมศึกษาฯ แล้วคิดเองเออเอง ก่อนจะกระโจนไปลองผิดลองถูกในพื้นที่

การบริหารจัดการมหาวิทยาลัย จะมีอยู่ 2 ระดับ นั่นคือ ระดับที่อธิการบดีและรองอธิการบดีรับผิดชอบ กับอีกส่วนคือ สภามหาวิทยาลัยที่เดิมไม่ได้ยึดโยงกับท้องถิ่นเลย ในโครงสร้างใหม่นี้ ในสภามหาวิทยาลัยจะต้องมีตัวแทนจาก อบจ. หรือสภา อบจ. เช่น นายกสภามหาวิทยาลัยอาจเป็นนายก อบจ.โดยตำแหน่ง หรือคนที่นายก อบจ.เป็นผู้แต่งตั้ง ร่วมกับผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกที่เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านการศึกษา และผู้เข้าใจเรื่องเกี่ยวกับการวิจัยและตลาดแรงงาน และกรรมการสภาจากการเลือกตั้งจากบุคลากรภายในมหาวิทยาลัย

เมื่อดึงเอามหาวิทยาลัยจำนวนมากออกมาจากกระทรวงอุดมศึกษาฯ ได้แล้ว ก็ถึงเวลาที่จะยุบกระทรวงอุดมศึกษาฯ กลับไปรวมกับกระทรวงศึกษาธิการที่เพรียวลงหลังจากดึงเอาโรงเรียนจำนวนมหาศาลออกไป กระทรวงศึกษาธิการ (หรือจะตั้งชื่อใหม่ก็ได้) จะกลายเป็นศูนย์กลางในการสนับสนุนระบบการศึกษาที่ไม่เข้าไปแทรกแซงในระดับท้องที่

สำหรับผม นี่คือ หนทางหนึ่งในการปฏิรูปการศึกษาเชิงโครงสร้างที่ควรจะเริ่มจากการกระจายอำนาจให้สู่ประชาชนในพื้นที่ เป็นท้องถิ่นที่มีอำนาจอธิปไตยของประชาชนอยู่ในนั้น.